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土地整治一路精彩回眸2013 展望2014

【作者/来自】来源：中国国土资源报【发表时间】2014-2-9 【点击次数】759

2013年是“十二五”规划深入推进的关键一年，这一年大事连连、喜事不断。党的十八届三中全会勾勒了未来一段时期全面深化改革的宏伟蓝图，中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议为2014年各项工作明确了方向。全面深化改革对国土资源管理提出新要求，也将直接影响土地整治事业的可持续发展。

　　对此，有必要分析梳理2013年土地整治的成效与进展，并在此基础上科学研判当前和今后一个时期土地整治所面临的新形势、新任务，明晰土地整治工作定位及其发展思路，使党中央、国务院有关指示精神精准“落地”。

　　高标准基本农田

　　1亿亩年度建设目标全面实现

　　自《全国土地整治规划（2011-2015年）》实施以来，2013年是大规模推进高标准基本农田建设第二个年头。这一年，各地高标准基本农田建设投入超过1500亿元，按照“划得准、调得开、建得好、管得住”的要求，连续两年全面实现了1亿亩年度建设目标。至此，“十二五”期间4亿亩建设任务已完成过半。

　　2013年，高标准基本农田建设以土地整治重大工程和示范省、500个高标准基本农田示范县为抓手全面铺开、稳步推进。116个示范区在“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的已有基础之上，按照《高标准基本农田建设标准》不断改造升级。与此同时，500个示范县在传承116个示范区经验的基础上，创新性地探索“农民参与、整县推进”的土地整治新模式，示范引领作用开始显现。高标准基本农田建设信息通过农村土地整治监测监管系统，实现上图入库。

　　这一年，国土资源部积极参与编制《全国高标准农田建设总体规划（2011-2020年）》，并通过了国务院批复，明确提出到2020年建成8亿亩旱涝保收高标准农田，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上，其中“十二五”期间建成4亿亩。据了解，该《规划》由国家发改委会同国土资源部、农业部、财政部、水利部等部门共同组织实施，国土资源部牵头起草了其中建设标准与建设内容、建设任务安排等核心内容，国土资源部还负责牵头制定《高标准农田建设通则》，已通过国家标准审查报国家标准委审批。2014年中央一号文件明确要求“实施全国高标准农田总体规划”，这意味着，之前相关部门“各自为政、分头建设”的状态将彻底改变，通过“大统筹”与“大整合”切实将高标准农田“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”新格局落到实处。

　　由此可以预见，以高标准基本农田为主的耕地质量建设依然是今后一段时期土地整治的“重头戏”。在2013年全面完成年度任务的基础之上，新的一年有了“齐心协力、齐抓共建”新机制与新格局作坚实保障，向2020年完成8亿亩总体目标迈进的步伐将更为坚定。

　　重大工程和示范省

　　综合效益群众满意度98.58%

　　2013年是土地整治重大工程实施的第五个年头，也是示范省建设的收官之年。这一年，9个在建的土地整治重大工程和10个土地整治示范省建设总体进展较好，取得阶段性成效。据统计，这两项工作共新增耕地518万亩，建成高标准基本农田3400多万亩；新（修）建沟渠近50万公里、田间道路34万公里；项目区惠及农民群众3000多万人，户均耕地面积增加0.69亩，亩均增产160多斤，人均增收590多元；项目区传统的个体分散耕种比例减少了10.84%，转租承包集中经营的比例增加了5.56%，专门公司经营的比例增加了5.25%，规模化经营呈上升势头。

　　目前在建的9个土地整治重大工程，建设规模达1980万亩，新增耕地338万亩，投入资金322亿元，已完成工程建设任务的60%；10个示范省建设规模达2954万亩，新增耕地约180万亩，中央和地方投入资金达565亿元，已超过部省协议确定的规模。这两项工作按照“部级监管、省负总责、市县实施”的要求，创新工作机制，严格规范管理，在促进耕地增量提质、推动现代农业发展、促进生态文明建设、打造支农平台等多方面综合成效明显。此外，国土资源部、财政部支持开展的丹江口库区移土培肥、延安治沟造地等6个土地整治重大工程，均已逐步启动实施。

　　为了深入了解群众的真实意愿和想法，结合群众路线教育实践活动，16个省（区）国土资源部门委托社会中介机构和大专院校等作为第三方，对土地整治重大工程和示范省建设项目的群众满意度展开调查。调查结果显示，98.62%的被访者期盼土地整治项目落地，98.58%的被访者对项目成效满意，群众最为关心的是改善灌溉和排水设置，其次是修建田间道路。

　　2013年12月5日第18次部长办公会议认为开展这两项工作是土地整治管理方式和实施模式创新的重要改革，也是提升土地整治工作整体成效的有益探索。会议要求进一步加强监管和指导，定制度、建机制、堵漏洞，严格时间限制，明确奖惩措施，调动各方积极性，力争保质保量按期完成建设任务，真正建成“德政工程”、“惠民工程”和“生态工程”。2014年初全国国土资源工作会议在部署耕地保护任务时强调“继续做好重大工程和示范建设”。土地整治实施方式从分散的项目转向集中连片的重大工程、示范建设及一般项目的结合，实现了“规模扩展、内涵延伸、品质提升”的重大转变，今后应继续发挥这种实施方式的优势，并使之在实践中不断完善。

　　土地复垦改善生态

　　工矿废弃地重现无限生机

　　2013年2月《土地复垦质量控制标准》发布，3月1日《土地复垦条例实施办法》开始正式施行，对《土地复垦条例》进行了细化补充，为今后我国土地复垦快速、有序发展构建了制度框架，使之有法可依、有章可循。据了解，全国尚有近1亿亩历史遗留和自然灾害损毁土地没有复垦利用，大量废弃地的存在将引发土地污染、地质灾害、生态环境退化和生物多样性减少等问题。2013年对这部分土地的复垦利用作出总体部署，完成56个报部审批采矿权项目土地复垦方案咨询论证工作，并稳步推进工矿废弃地复垦利用试点，开展试点省份检查评估，研究形成试点监测监管报备指标体系。国土资源部批复的12个工矿废弃地复垦利用试点省份，批复年度复垦规模为22.6万亩，截至目前已实施复垦14.8万亩。

　　从实施效果看，工矿废弃地复垦不仅修复和改善了矿山地质生态环境，而且变废为宝，节约集约利用了有效的土地资源。各地为全面推进土地复垦，积极强化措施、创新制度、落实责任，严格落实复垦方案编报审查、监督检查和资金保障。一些省区构建了土地复垦管理台账制度，将省、市、县评审通过的土地复垦方案纳入统一的土地复垦管理信息系统，通过系统来动态掌握土地损毁、资金落实、实施进度等情况。还有一些省市组织开展了生产建设活动损毁土地调查评价等专项工作，为加强土地复垦奠定了基础。

　　据统计，目前我国有11.23万座矿山，其开采活动每年损毁土地近300万亩；我国土地复垦率提高到了25％，但仍然存在法律法规与政策落实不严、企业责任义务履行不到位、复垦资金难以保障和复垦技术单一等问题。未来应健全土地复垦制度，完善激励措施，全面落实规划目标，努力实现复垦率达到35％以上的目标。

　　科技创新与应用

　　盐碱地改良技术成节地示范

　　2013年，土地整治科学技术研究取得新突破，采煤区土地损毁诊断与复垦关键技术及应用等成果突出，土地整治重点实验室评估获得优秀，土地整治科技创新团队和博士后科研工作站申请成功，组织申报国土资源科普基地并获批准。为将创新驱动落到实处，国土资源部土地整治中心与12个省级土地整治机构联合共建了科研工作站并于12月份正式授牌，科研工作站建设方案也已完成。

　　在一系列科研成果中，“十一五”科技支撑计划的一项盐碱地改良技术获得重大突破，成为社会舆论关注的热点。2013年“盐碱地暗管改碱与生态修复技术开发与示范”项目顺利通过验收，在暗管改碱装备研制、关键技术研发、技术成果应用示范和技术标准制定等方面取得了显著成果。我国成功掌握了针对不同盐碱地设计埋管方案的全套技术，还自主研制出了工程化改良盐碱地的一整套铺设暗管改碱专用机械装备，打破了国外在这一领域对我国的垄断。目前，利用这项新技术，我国已新增耕地3万亩，而技术验证显示，辽宁等省约1000万亩盐碱地，都能应用这项技术成功整治成良田。这个项目还提出了一套基于多级暗管农田灌排一体化“管道水利”建设技术，达到国际先进水平，节地节水效果显著。该技术通过定量化的灌溉与排水控制，以暗管代替明沟，有效减少了渠道对地块的切割，在山东东营示范区和河北沧州示范区实现节地20%，节水16%以上。

　　土地整治离不开科技创新作基础支撑，尽管过去的一年科技创新有了新突破，但总体来看科技支撑力度依然不够，距离形势发展的要求还相差甚远。今后有必要针对土地整治中的重大科技问题，谋划申报重大科研专项，加强应用推广成熟技术，以及发挥地方科研工作站的作用，通过加强与地方的协同研究实现重大科技创新。

　　标准体系建设进展

　　规范项目实施有了过程控制

　　“健全土地整治技术标准体系”是《全国土地整治规划（2011-2015年）》所提出的明确要求，经过积累酝酿，2013年土地整治相关技术标准规程密集出台，共计11项。其中，《市（地）级土地整治规划编制规程》和《县级土地整治规划编制规程》2项推荐性行业标准于2月1日起实施；《土地整治重大项目可行性研究报告编制规程》、《土地整治项目设计报告编制规程》、《土地整治项目工程量计算规则》、《土地整治项目制图规范》等4项推荐性行业标准于8月1日起实施；《土地整治项目验收规程》、《土地整治工程施工监理规范》、《土地整治工程质量检验与评定规程》及《暗管改良盐碱地技术规程第2部分：规划设计与施工》等4项推荐性行业标准于12月1日起实施，将为确保土地整治项目质量和建设水平奠定坚实基础。这些规程涉及土地整治规划编制、土地整治重大项目设计、土地整治项目信息化建设等工作，初步形成了以“项目管理”为核心、以“过程控制”为内容的土地整治技术标准体系框架。

　　目前，我国土地整治领域已初步形成了国家、行业、地方3个标准层级，涵盖调查评价、勘测定界、规划、可研立项、设计、估预算、施工质量控制、工程量复核、工程监理和验收等内容。现已制定的土地整治技术标准已涵盖多个业务类型，包括基本农田整理、土地开发、土地复垦、土地整治重大工程、高标准基本农田建设等。同时，根据土地整治业务类型的不同，遵从技术规律的要求，划分不同的工作阶段，分别制定了相关技术标准，以技术标准规范专业行为，推动了土地整治行业发展和学科建设。以《土地整治暗管改良盐碱地技术规程》行业标准为核心，地方标准与企业标准为补充的11 项技术标准，为推动暗管改碱工程产业化发展提供了技术标准。截至2013年底，我国已制定土地整治国家标准4项、行业标准23项，正在研制的行业标准20项，各地已制定的土地整治地方标准数量已超过100项。

　　随着土地整治业务类型及其内涵不断丰富，标准化已成为土地整治工作的重要支撑，标准化建设依然任重道远。

　　管理模式与机制创新

　　农民主体地位和参与程度提升

　　2013年各地对土地整治管理方式和实施模式进行了探索创新，最为突出的就是农村集体经济组织和农民主体地位得到加强，农民参与程度普遍提高。2013年度土地整治重大工程和示范省建设群众满意度调查显示，67.71%的被访者参与了土地整治项目实施，群众参与较为普遍。

　　目前，多数省份建立了政府主导的土地整治工作模式，形成部门联动、相互配合、齐抓共管的土地整治工作格局。而随着“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体，国土搭台、部门协作、统筹规划、整合资金”新机制的提出，各地基于此探索土地整治实施主体改革方式，将项目实施主体交由农村集体经济组织承担，推行村民自治型模式。农村集体经济组织向国土资源管理部门申请，经当地国土资源管理部门审查同意后，开展项目规划设计与报批工作，再由农村集体经济组织负责实施，国土资源管理部门只管规划设计与验收两头，采取“先建后补、以补促建”的方式。这一模式以广西龙州农民小块并大块自发开展耕地整治为典型代表，2013年国土资源部转发了广西关于鼓励农民自发开展耕地整治的意见，将这一模式向全国推广。随后，类似模式在湖南、云南、江西、河南、重庆等地都有所尝试与拓展，让农民参与设计、施工和监督，有效激发了基层组织和农民的积极性，实现土地整治目标与农民土地利用意愿的有效结合。还有一些省份充分发挥地缘和市场化程度较高的优势，以市场需求为导向，引入社会资本，探索“村民入股、合作社开发”等形式，结合土地流转推进土地整治。

　　总体来看，土地整治管理模式和机制创新有鲜明的地域特色，不能“一刀切”。对此，应研究制定土地整治差别化管理政策，鼓励地方因地制宜主动改革创新，构建保障和促进土地整治健康可持续发展的新机制。

　　规划实施跟踪评估

　　信息化动态监管走向常态

　　2013年，各级各类土地整治项目实施监管得到强化。从顶层设计来看，土地整治“天、地、网”一体化监测监管技术体系建设方案已成型，并完成重大工程实施监管等3个软件开发以及监管平台总体设计。在此基础上，稳步推进农村土地整治监测监管系统建设与应用，开通2台部综合监管平台终端，分析近年来项目备案工作情况和主要问题，形成日常监测监管工作分析报告，并将高标准基本农田和重大工程等信息纳入监测监管系统。

　　为了提升土地整治重大工程监管水平，提高监管的主动性和准确性，2013年11月重大工程遥感监测正式启动。这项工作选取湖南和宁夏土地整治重大工程的100多个子项目，将最新时相的卫星遥感影像与重大工程子项目的竣工图和规划图进行比对，逐一分析子项目的新增耕地、田间道路和沟渠等主要建设任务的完成情况并对监测发现的9800多个疑似问题进行对接、核实。

　　这一年，土地整治规划编制与实施评估取得实质性进展，全国和典型省份国家级规划数据库形成初步成果。国土资源部开始着手研究制定土地整治规划实施评估办法，并开展典型区域实施评估，主要以土地整治规划实施评价考核体系研究为基础，结合省、市、县三级规划特点，研究规划实施评估的内容、方法和程序，制定土地整治规划实施评估管理办法，并选取50个高标准基本农田建设示范县开展规划实施评估试点。不同于以往的事后评估，2013年起开展的试点采取规划事中评估，通过动态跟踪评估来实现规划实施过程的可控、可管、可调，将更有助于切实保障规划期内土地整治工作的高效性、合理性与合规性。

　　土地整治理念升级

　　“数量、质量、生态”齐头并进

　　“十二五”期间，土地整治将在补充2400万亩耕地的基础上，全面加强耕地质量建设，大规模建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。由此不难发现，《全国土地整治规划（2011-2015年）》其实已对土地整治的数量、质量和生态要求进行了统筹部署。2013年，随着以高标准基本农田为主的耕地质量建设提速，土地整治“数量、质量、生态”三位一体的理念逐渐明晰，土地整治实践中“质量”与“生态”要素的分量越来越重。

　　2013年建成的1亿亩高标准基本农田采取工程、生物等手段最大限度维护和修复农地生态景观，改善耕地生态系统。工矿废弃地复垦更是在地质环境修复、绿色矿山建设等领域发挥了不可替代的作用。土地整治重大工程和示范省建设则加大保水、保土、保肥“三保田”建设力度，着力改善土地生态，实现了生态安全和粮食安全的有机结合。盐碱地暗管改碱技术的研发与应用，同样是着眼于通过工程改造技术来改善土地生态。如宁夏重大工程共整治沙漠5.6万亩，治理盐碱地13.7万亩，项目区80%的农田得到保护；吉林重大工程完成了大面积盐碱地整治，实现了水稻连年丰收；陕西延安把土地整治与生态建设紧密结合，实行山上退耕还林，山下治沟造地，成效显著。

　　2013年底，党的十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议都对国土资源领域全面深化改革作了明确部署。土地整治的功能也已不仅限于保护耕地与保障粮食安全，还承载着建设生态国土、统筹城乡发展、创新社会治理方式等重任，将在推进城乡要素平等交换、优化国土空间格局、促进生态文明建设、加强山水林田湖统一保护和修复中发挥更加积极作用。可以说，土地整治恰逢全面转型升级和大有作为的机遇期，土地整治领域的深化改革应找准新的定位，确立“大国土、大整治”的国土综合整治理念，协调统筹推进土地整治、地质灾害治理、矿山地质环境管理等各项工作，“数量、质量、生态”齐头并进建设美丽中国。

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